自然資源管理工作布局中測繪地理信息工作定位和工作重點 ——新體制下測繪地理信息工作新思考之一

自然資源管理工作布局中測繪地理信息工作定位和工作重點 

——新體制下測繪地理信息工作新思考之一

伴隨國務院機構改革的持續推進，測繪地理信息相關職能融入自然資源部，我國測繪地理信息事業發展進入新的歷史起點。新起點要有新氣象，新氣象要有新舉措。習近平總書記指出，“很多時候，有沒有新面貌，有沒有新氣象，并不在于制定一打一打的新規劃，喊出一個一個的新口號，而在于結合新的實際，用新的思路、新的舉措，腳踏實地把既定的科學目標、好的工作藍圖變為現實”。國務院批復同意的《全國基礎測繪中長期規劃綱要（2015-2030年）》等文件，已明確了測繪地理信息發展的科學目標。在新的體制下如何實現這一科學發展目標，使測繪地理信息工作盡快融入自然資源管理工作整體布局，需要有新的思路和新的舉措。為此，根據自然資源部相關領導的要求，測繪發展研究中心組織開展了相關調查研究。即日起，本號將陸續刊載相關研究成果。

國務院機構改革后，測繪地理信息相關工作成為自然資源管理工作整體布局的組成部分，對其未來發展方向、工作方式、服務內容和相關政策措施等的謀劃需要及時做出適應性調整。當前，自然資源部的組建正在加速進行，國土、地質、礦產、海洋、測繪等幾大板塊業務也正在加速磨合融合。就測繪地理信息這一板塊來講，當前的一項重要任務就是要抓緊從整體上謀劃其下一步轉型發展，在更好履行《中華人民共和國測繪法》職責的前提下，盡快使《深化黨和國家機構改革方案》中關于自然資源部“負責測繪和地質勘查行業管理”這一職責落地，使測繪地理信息技術、組織、制度、隊伍等更快適應自然資源管理工作整體布局要求。

一、自然資源管理工作布局中測繪地理信息工作定位

可以從三個角度來研究測繪地理信息工作新定位問題。第一，依法行政的角度。在新的體制下，《中華人民共和國測繪法》所確定的測繪地理信息相關職責必須得到有效履行。其中，尤其要履行好服務經濟建設、國防建設、社會發展和生態保護，維護國家地理信息安全等職責。這既是新《測繪法》明確的事業新職責新定位，也是新時代賦予我們的新擔當新使命 。第二，技術支持的角度。現代測繪地理信息技術已經被廣泛應用于資源環境調查和對人口、經濟、社會等空間分布規律的研究等方面，為自然資源調查監測和管理提供技術支撐并成為新體制下測繪地理信息責無旁貸的職責和任務。第三，從創新的角度。深入挖掘航空航天遙感、衛星導航定位以及信息通訊等技術在資源環境調查監測中的應用潛力，加快構建自然資源監管技術體系。同時，落實中央關于新發展理念、高質量發展等部署，進一步發揮測繪地理信息這一板塊的技術創新引領作用，帶動自然資源管理領域技術裝備、技術手段的自主創新，解決我國測繪及資源環境調查監測自主技術長期以來受制于人的局面，促使其由大變強。

據此，機構改革完成后，可以確定測繪地理信息工作在自然資源管理工作整體布局中的如下三個工作定位：

——經濟社會發展的基礎性保障。為經濟社會發展提供基礎性服務一直是原國家測繪地理信息局的主要職責。鑒于測繪地理信息所提供的公共服務主要是關于人類生存空間的基本服務（主要解決的問題包括但不限于：如何定義地理空間？如何表達地理空間？如何確定某一事物、某一人或者某一現象在地理空間中的準確位置？），在新體制下，測繪地理信息圍繞地理空間的定義、表達和合理利用等提供基本的公共服務這一定位不應當有變化。與這一定位相關的主要工作包括基礎測繪、全球測繪等。

——自然資源管理工作整體布局的重要組成。自然資源調查監測既是自然資源管理工作本身，也是自然資源資產化管理、用途管理等管理行為的前提和保障。伴隨著各類調查監測技術的深入應用，自然資源調查監測已經逐漸拋棄傳統的統計手段，轉而越來越多地依賴現代技術。傳統測繪技術和現代信息技術相互集成所形成的現代測繪地理信息技術是自然資源調查監測的主要支撐技術，原國家測繪地理信息局多年運營積淀的技術體系、組織體系、制度體系、標準體系以及人才隊伍無疑將會在自然資源調查監測中發揮關鍵作用。這一定位有兩層含義：測繪地理信息作為調查監測手段而存在，作為自然資源相關數據的處理管理及提供使用者而存在。

——國家安全和軍民融合的重要內容。關于測繪地理信息工作與國家安全之間緊密關系的認識是有歷史淵源的。即使到了技術如此發達的今天，這一關系仍然沒有被改變（當然這一“緊密關系”的內涵已經發生了巨大變化）。按照習近平總書記關于總體國家安全觀的重要論斷，這一定位包括技術安全，例如，我們要擺脫測繪地理信息相關核心技術長期以來受制于人的局面，加快自主技術研發，建設測繪強國；但更重要的是要合理制定測繪地理信息相關管理政策，進一步加強行業管理和市場管理，避免出現泄密等問題。在目前軍民融合上升為國家戰略的背景下，更應當搞好測繪地理信息領域的軍民融合工作，充分發揮地方測繪地理信息技術隊伍優勢，為國防建設提供及時可靠的保障服務。

二、自然資源管理工作布局中測繪地理信息工作重點

新體制不但需要有新定位，還需要有新重點。盡快明確自然資源部管理體制下測繪地理信息新的工作重點，有利于更好地落實陸昊部長提出的“保證部門組建期間工作的連續、穩定、轉換和創新的統一”這一要求，促使測繪地理信息更快速地進入新的工作定位?？v觀2018-2025年這段時間，結合新定位，測繪地理信息工作應當重點關注如下幾個方面：

（一）融入自然資源管理工作整體布局方面

重點做好兩個方面的工作：

第一，承擔起自然資源調查監測技術支撐方面的職責。落實《深化黨和國家機構改革方案》關于“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖草系統治理”的相關要求，就必須對“山水林田湖草”進行“統籌”或者“綜合”的調查監測。舊有體制下，各有關部門建有完備的、分別針對各自然資源單要素的調查監測系統，并在后續資源的要素級管理中發揮了巨大的作用。對“山水林田湖草”進行綜合管理和“統籌治理”，單純依賴上述對單一要素進行調查監測的系統是不夠的，必須具備對山水林田湖草的綜合調查監測能力（中科院曾專門成立中科院綜考會負責這一工作，該機構于2000年與中科院地理所合并）。尤其是對我國西北、西南等地區，資源環境調查工作深度亟需進一步提升，需要一支專門的隊伍來開展相應的工作。測繪地理信息部門擁有2萬多人的專門技術隊伍，技術標準、管理制度、組織架構完備，并且具備長期從事野外調查的工作經驗，具備從事自然資源綜合監測調查的素質和基本能力，在今后自然資源的管理工作中，其應當承擔起綜合調查監測這一職責。

第二，承擔自然資源數據處理管理和提供使用的職責。推進自然資源管理信息化工作，按照中央要求，大力推進大數據、物聯網和人工智能等技術在自然資源管理中的應用不但是做好當前工作的需要，對于今后不斷提高自然資源管理的精準性均具有十分重要的價值。美國學者布雷特·金在其著作《智能浪潮：增強時代來臨》一書中認為：人工智能的巨大突破“從根本上說是由于更好的計算機性能及更大的源數據庫”。因此，在自然資源管理中也應當樹立“數據是王”的觀念，高度重視自然資源“源數據庫”建設——這包括數據的采集處理和應用。超前開展用于自然資源監測管理的物聯網研究及其后續數據的處理和存儲是需要馬上提到議事日程上的一項重要工作。測繪地理信息隊伍長期與數據打交道，專長于數據的采集、處理、更新、維護和提供使用等工作。發揮其特長，擔負起自然資源數據相關工作職責義不容辭。

（二）為經濟社會發展提供基礎性服務方面

重點應當做好如下幾個方面的工作：

第一，繼續推進基礎測繪的變革與發展。基礎測繪服務是《中華人民共和國測繪法》明確的一項公共服務，國務院批復同意的《全國基礎測繪中長期規劃綱要（2015-2020年）》要求要推進新型基礎測繪建設。原國家測繪地理信息局曾就此進行過較深入的研究，形成了相關研究成果。自然資源部組建后，應當繼續加快推進基礎測繪變革——也就是新型基礎測繪建設，包括探索新的技術和產品形式、推進管理體制變革、強化標準化工作等等，以使長期困擾我國基礎測繪的關鍵問題——例如基礎測繪服務難以滿足應用需求的問題、重復測繪問題、各層級政府信息難以共享問題等能夠得到解決。在這一過程中，有兩個認識問題應當引起重視：一是應當進一步明確基礎測繪的主要任務是維護國家測繪基準和測繪系統的統一完整，維護國家基礎地理信息數據庫的權威、標準和技術更新。也就是說，基礎測繪所涉及的地理要素并不是越多越好，某一地理要素是否列入基礎測繪工作范疇關鍵要看其是否有利于維護國家基礎地理信息系統的權威、標準等。二是應當進一步明確測繪基準及測繪系統、國家基礎地理信息系統等基礎測繪成果在經濟社會發展中的重要意義。我們認為，基礎測繪工作所產生的測繪基準、測繪系統和基礎地理信息數據庫不單單是技術成果，應當是對國土空間進行定義表述、對地球上所有物體或者現象進行定位的根本依據和根本標準，更代表著政府對這一世界的看法——也就是世界觀。而這正是《中華人民共和國測繪法》第五條和第二十四條規定的原因。

第二，加快謀劃全球測繪下一步工作。當前，我國對外開放進入新階段，習近平新時代中國特色社會主義思想“八個明確”中的第七個明確就是“明確中國特色大國外交要推動構建新型國際關系，推動構建人類命運共同體”。在更早些時候，習近平總書記曾經講過三個“前所未有”：“我們前所未有地靠近世界舞臺的中心；前所未有地接近實現中華民族偉大復興的目標；前所未有地具有實現民族復興的能力和信心。”與此同時，我國牽頭開展的國際多邊或者雙邊活動日益增多，例如亞投行、上合組織等。所有這一切都預示著我國測繪地理信息工作必須馬上步出國門，加快對全球地理信息數據的獲取工作。目前正在執行的全球地理信息資源建設項目標志著我國測繪地理信息工作視野已經走出國門，開始關注全球。在繼續做好這一項目的同時，應當抓緊研究新時代對外開放對測繪地理信息服務需求，圍繞到本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國這一目標，對全球測繪相關問題，例如全球重點地區和利益有關地區地理信息資源獲取處理等工作進行整體謀劃，并逐步加以落實。在這一工作中，也有一個認識問題需要澄清，那就是：一些專家認為美國谷歌地球上有大量地理信息數據可供下載，精度較正在執行的項目還高，沒有必要再花錢開展全球項目這一工作。習近平總書記曾經說過：“不能總是用別人的昨天來裝扮自己的明天。不能總是指望依賴他人的科技成果來提高自己的科技水平，更不能做其他國家的技術附庸，永遠跟在別人的后面亦步亦趨?！敝袊@樣一個大國從基礎開始開展全球測繪地理信息工作，是關系科技能否“自主”的大問題，代表的是我們對于全球認知的觀點，美國谷歌地球是無法代替。

第三、抓緊謀劃海洋測繪工作。全球總面積有超過70%是海洋。因此，全球測繪中的很大一部分任務是海洋測繪。這里之所以將海洋測繪單列，主要是考慮到海洋測繪的特殊性。舊有體制下，涉海部門不單包括原海洋局，還有交通、農業等部門。而就海洋測繪工作來講，《測繪法》也明確其職責在軍隊。十八大后，原國家測繪地理信息局考慮到海洋強國建設對社會主義現代化強國建設的重要意義，海洋測繪不但是海洋強國建設的重要內容，而且也是測繪為國防建設服務的重要內容，曾就海洋測繪問題與軍隊及有關部門協商，希望能將海洋測繪盡快提到議事日程。盡管這一工作曾一度取得進展，但是一直沒有最終達成共識。制度化海洋測繪工作一直沒有開展起來。所以，我國陸地海洋之間的坐標系統、基礎地理信息標準數據等至今沒有統一，更別說統籌陸地和海洋開展全球測繪相關工作了（目前全球地理信息資源建設項目范圍也僅涉及全球陸地地區）。新體制下，測繪、海洋職能劃歸自然資源部，統籌規劃海洋測繪問題的時機進一步成熟；再加上軍改后，軍隊任務進一步向“能打仗 打勝仗”聚焦，軍隊遂行海上戰斗任務的保障服務一般需要通過軍民融合渠道由地方部門負責。商有關部門及軍隊，進一步謀劃海洋測繪相關事宜，制度化開展相關工作，似應作為當前的一項優先任務盡快提到議事日程。

（三）為維護國家安全服務方面

重點應當搞好如下幾項工作：

第一，深入推進測繪地理信息領域的軍民深度融合。測繪地理信息與軍事斗爭緊密相關，歷來是國防建設的重要組成部分。因此，測繪地理信息領域的軍民融合較國防工業領域的軍民融合更具有特殊意義。實際上，我國軍地測繪地理信息領域之間一直存在密切的相互合作關系。最近，伴隨著軍民融合重大項目的實施，這種合作關系變得更為緊密。但是，如何在現有合作基礎上再上臺階，形成測繪地理信息領域全要素、高效益的軍民融合深度發展格局，初步構建一體化的國家戰略體系和能力仍然沒有破題。為此，宜從形成穩定機制入手，加快制定頂層設計方案并付諸實施。工作過程中應當重點考慮如下幾個問題：一是建立需求對接機制的問題，尤其是如何制度化地獲得國防需求并將其落實到測繪地理信息生產服務中；二是探索適合于測繪地理信息領域的軍民融合方式，在軍民融合中存在諸如軍民共建共享、資源共享、地方建設貫徹國防需求等融合方式，測繪地理信息領域應當采用何種融合方式？其組織、技術保障如何等問題需要盡快弄清。三是探索動員測繪地理信息領域市場主體參與軍民融合工作的渠道和方法。目前，測繪地理信息領域市場力量已經成長為一支可以為國防建設提供優質服務的隊伍，如何按照中央關于“市場參與”的原則要求，挖掘各類市場主體的積極性是一個十分重要而緊迫的課題。

第二，進一步提高地理信息管理的科學性。當前，我國測繪地理信息市場化程度、開放程度高，與有關部門結合越來越緊密，與相關行業融合發展的趨勢愈發明顯，各類地理信息應用達到前所未有的廣度和深度。從歷史上看，地理信息長期以來與國家安全息息相關，所謂“夫地形者，兵之助也” ，說得就是地理信息是極其重要的軍事情報。在新形勢下，如何在促進地理信息應用，避免對新產業、新業態構成障礙的同時，切實履行維護國家安全的職責，審慎做好保密管理、版圖管理、安全管理、質量管理等相關工作，應當重點關注以下幾個問題：一是測繪地理信息保密政策問題，充分考慮新技術發展對地理信息保密政策的牽動作用，持續研究適應新技術發展、與時俱進的保密政策；二是版圖管理問題，尤其是通過互聯網、自媒體等傳播的版圖管理問題；三是地理信息安全問題，針對大數據、物聯網等技術及泛在的位置服務帶來的地理信息網絡安全潛在風險，持續開展預研究并提出應對策略；四是技術裝備安全問題，找準國內外測繪地理信息技術裝備差距，拎清關鍵技術裝備受制于人狀況，避免“中興事件”在測繪地理信息領域上演；五是測繪成果質量管理問題，在不對國家安全造成威脅和不影響成果質量的前提下，對“兩級檢查、一級驗收”等質量管理制度進行重新審視，以適應大數據時代的需求。三、保障措施

（一）轉換理念

主要包括：

——樹立全球觀。注重從推動構建新型國際關系，推動構建人類命運共同體的角度來謀劃測繪地理信息未來工作。將眼光放到世界上，按照建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興的要求，重新檢視測繪地理信息發展戰略，明確測繪地理信息未來發展之路，研究測繪地理信息領域的國際化戰略，明確回答諸如中國地理信息企業在國際上的地位，中國測繪地理信息技術跨越式發展、領先世界，依托測繪地理信息技術如何實現對世界更加精細、更加準確、更加及時地了解和掌握，以服務于經濟建設、國防建設、社會發展和生態環境保護。

——樹立開放觀。傳統測繪技術專業化程度高等因素，造成了測繪地理信息發展相對封閉的特點，難以融入現代技術所營造的開放式環境，對測繪地理信息當代發展帶來消極影響。當今世界，全民測繪時代已經到來，大數據、物聯網以及洶涌而來的人工智能浪潮進一步加劇了開放式發展這一趨勢。應當拋棄“就測繪談測繪、較少顧及技術變革和應用場景變化等因素”的發展理念，將新技術發展帶動、應用需求驅動和測繪地理信息自身發展規律緊密的結合起來，將測繪地理信息業務更多地融入現代技術發展洪流、融入經濟社會發展大局、融入自然資源管理實踐。

——樹立應用觀。標準化基礎地理信息數據庫以及相應基本地圖的生產服務是現代測繪地理信息管理服務的基本任務，但其絕不是主要任務——尤其是在當前技術大融合、業務大整合的時代?，F代測繪地理信息技術應當成為國情研究的重要手段，測繪地理信息工作也應當是國情研究的重要組成。因此，樹立大數據思維，采用新的思路不斷加強相關調查工作，持續積累相關數據資源，推進數據應用，應當是未來測繪地理信息發展路徑的不二選擇。

（二）戰略研究

在管理體制發生變革、技術發展突飛猛進、國內外形勢日新月異的背景下，從戰略和全局高度研究和謀劃測繪地理信息發展，不僅十分必要，而且非常迫切。戰略研究應充分貫徹十九大提出來的習近平新時代中國特色社會主義思想，同時要充分立足中央部署和推進本輪機構改革的背景、初衷和要求，重點聚焦以下方面：測繪地理信息融入自然資源管理格局的路徑研究——研究如何按照測繪地理信息在自然資源管理中的工作定位，推動測繪地理信息技術、人才、隊伍等全面融入自然資源管理格局；測繪地理信息強國研究——研究與我國基本實現現代化和建成社會主義現代化強國的戰略部署相適應的測繪地理信息強國建設的總體要求、指標體系、主要任務等；測繪地理信息需求分析——按照科學的需求分析方法，梳理測繪地理信息發展的戰略需求；新技術與測繪地理信息融合及業務創新研究——針對云計算、大數據、物聯網、人工智能等新技術發展，探索加強測繪地理信息理論創新、技術創新、體系創新、模式創新的潛力和方向；測繪地理信息軍民融合與國家安全研究——提出測繪地理信息更好地落實總體國家安全觀和軍民融合戰略的思路和對策；測繪地理信息行業管理政策，等等。

聲明：本文內容轉自： 國家測繪地信局測繪發展研究中心，版權歸原作者（陳常松、賈宗仁、阮于州）及刊載媒體所有，本公司網站轉載該文僅限行業內學習交流之用，如有侵權，請聯系刪除。