自然資源管理工作布局中測繪地理信息工作模式：美國加拿大日本等案例考察 ——新體制下測繪地理信息工作新思考之二

伴隨國務院機構改革的持續推進，測繪地理信息相關職能融入自然資源部，我國測繪地理信息事業發展進入新的歷史起點。新起點要有新氣象，新氣象要有新舉措。習近平總書記指出，“很多時候，有沒有新面貌，有沒有新氣象，并不在于制定一打一打的新規劃，喊出一個一個的新口號，而在于結合新的實際，用新的思路、新的舉措，腳踏實地把既定的科學目標、好的工作藍圖變為現實”。國務院批復同意的《全國基礎測繪中長期規劃綱要（2015-2030年）》等文件，已明確了測繪地理信息發展的科學目標。在新的體制下如何實現這一科學發展目標，使測繪地理信息工作盡快融入自然資源管理工作整體布局，需要有新的思路和新的舉措。為此，根據自然資源部相關領導的要求，測繪發展研究中心組織開展了相關調查研究。即日起，本號將陸續刊載相關研究成果。

自然資源部組建后，測繪地理信息工作成為了自然資源總體工作布局的一部分。未來測繪地理信息事業應該如何發展？測繪地理信息管理應該如何運作？本文試圖通過介紹國外發展經驗，總結國外發展優勢，就以上問題進行一些簡要探討。

一、案例分析

為研究新體制下測繪地理信息工作模式和工作內容、事業發展和管理運作問題，對照中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》中關于自然資源部的職責介紹，本文選取了美國、日本、加拿大這三個與我國現有體制類似的國家作為案例進行剖析，試圖總結現階段各國測繪地理信息管理工作中的優秀經驗，并與我國進行對比分析。

（一）美國

美國的測繪地理信息工作主要包含基礎測繪和制圖、大地測量、海洋測繪、軍用測繪地理信息業務。其中隸屬于內政部的美國地質調查局（USGS）負責基礎測繪和制圖工作，隸屬于商務部國家海洋和大氣管理局（NOAA）下的美國國家大地測量局（NGS）負責大地測量工作，隸屬于國家海洋和大氣管理局的美國海岸測量局（OCS）負責海洋測繪工作，隸屬國防部的美國國家空間地理情報局（NGA）負責軍用測繪地理信息工作。

隸屬美國內政部的美國地質調查局（USGS）從事的測繪地理信息業務主要包括國家各種基本比例尺地形圖的測繪工作、國家地圖集出版工作、基礎地理信息和部分框架地理信息數據（包括高程、地質信息、生物多樣性和生態系統等）的獲取以及全國范圍三維高程地圖（3DEP）的測量工作。USGS是從事聯邦測繪地理信息工作的首席科研機構，機構內從事測繪工作的專業隊伍很少，主要通過發包給承包商的方式獲取所需地理信息。除以上職責之外，USGS還擁有監測全球地震、保護野生動物保護、研究能源礦產、維護環境健康等工作職責。USGS和國家土地管理局（負責聯邦宗地信息和土地記錄的政府機構）同屬于內政部管理，其是負責全美國水流域、土地和海洋資源以及生態群落健康、管理資源利用的聯邦政府機構。

國家大地測量局（NGS）是美國商務部下國家海洋和大氣管理局（NOAA）所屬的民用科研機構（由NOAA下屬美國國家海洋局管理），NOAA主要職責是關注地球環境、管理資源環境衛星、提供災害天氣預警、提供航海圖和管理海洋資源應用。在NOAA管理下，大地測量局主要負責建立和維護國家空間參考體系（開展水準測量和重力測量、負責全國連續運行參考站建設管理和統籌），并承擔了一部分海岸線測繪和重要機場測繪工作（與聯邦航空管理局合作開展）。NGS也采用承包制方式完成海岸線機場航空影像獲取和測繪、大地測量、水平測量等任務。

同屬于美國海洋局的美國海岸測量局（OCS）主要負責海洋測繪和導航產品的提供，負責美國海域和五大湖區及全世界范圍海圖的編制出版和發行。美國海岸測量局是一個軍事化機構，以軍事化形式管理著多艘海洋測繪船只。其主任被授予少將軍銜，人員按照軍事化管理，隸屬于國家海洋和大氣管理局軍官團（NOAA Corps）。

國防部管理下的國家地理空間情報局（NGA）是負責收集軍事方面地理空間情報的機構，其主要職責是收集、分析和分發保證國家安全所需的地理空間情報（GEOINT），以及開展美國境外重點地區的影像收集和分析。在資源獲取的方式上，根據《NGA商業地理空間情報戰略》，NGA通過購買服務的方式，與多家衛星遙感公司簽訂了商業協議，花費大量資金對微小衛星獲取的高分辨率影像進行采購。據赴美國交流同事介紹，美國大型測繪地理信息企業均擁有專門負責承接軍事項目的部門，例如ESRI的國防事業部。這些部門遵守軍事保密守則，進出受到嚴格限制。除上述之外，農業、商務、交通等部門也會采集各類專題地理信息數據。

在協調機制上，與我國相類似，美國測繪地理信息工作分散在各政府部門下，各個系統之間純屬協調關系，聯邦層面主要通過聯邦數據委員會（FGDC）開展數據協調和共享工作，避免重復測繪和納稅人資金的浪費。聯邦數據委員會主要負責開展國家空間基礎設施的建設，其由內政部和總統預算辦公室共同領導。由于聯邦政府各部門之間職責分明，一旦發生牽扯和爭議，由總統辦公室預算辦公室主任負責裁決。在聯邦與州的協調上，各州郡一般設有測繪咨詢委員會并有掛職在某一部門的地理信息官（GIO）負責地方測繪機構之間的聯系，協調測繪生產以及測繪信息咨詢工作。

在財政預算上。地質調查局的預算由其內部的預算規劃和綜合辦公室專門負責擬定并報內政部，經過總統預算管理辦公室編制、總統審查、報國會審議等步驟之后批準實施。2019年USGS的經費預算為8.597億美元，這些資金重點用于支持Landsat-9衛星地面系統開發以及利用LiDAR開展測繪工作等。USGS在國家土地影像計劃上的預算為7545萬美元，在土地變更情況項目上的經費大約為1474萬美元。大地測量局經費由NOAA預算辦公室制定并按照美國政府機構預算進行報送審批，根據NOAA預算辦公室公布的預算劃撥，2019年大地測量局在導航觀測和定位領域的計劃經費為1.43億美元，在海洋測繪領域經費為2700萬美元。NGA年度經費現處于保密狀態（2013年約為49億美元）。

在戰略規劃制定方面，美國測繪地理信息工作機構雖然比較分散，但都會在美國預算管理辦公室（OMB）制定的“發展空間數據基礎設施”的A-16號公告框架下，謀劃未來測繪地理信息發展方向，研究近期發展重點任務。例如商務部地理信息戰略規劃專門提出要與國家空間數據基礎設施的戰略規劃進行銜接，推動政府決策水平提升。

（二）日本

日本由于國土面積有限，測繪地理信息機構設置比較單一，地方沒有自己的測繪機構。日本陸地測繪、海洋測繪分屬不同的部門。陸地測繪工作主要由國土交通省下屬的日本國土地理院（GSI）負責，海洋測繪業務主要由日本海上保安廳下屬的水文和海洋部門（HOD）負責。日本國土地理院是隸屬于國土交通省下屬的獨立機構，國土交通省是統管日本山、水、林、田、湖的自然資源管理機構。國土地理院下設有測地部、測圖部、地理調查部、地理空間情報部、測地觀測中心等部門，擁有自己的專業測繪隊伍。國土地理院是日本《測繪法》（2011年修訂）確定的測繪地理信息主管機關，被法律賦予了開展基礎測繪、保護公開測繪成果、開展公共測量、管理測量師資格等法定職責。除此之外，國土地理院還負責開展國家空間數據基礎設施建設、構建和維護日本大地測量參考體系、生產更新基礎比例尺地形圖和專題地圖、開展應急測繪和災害管理、推廣地理信息利用等工作。國土地理院在全國還有八個地區分支機構。

日本海上保安廳水文和海洋分部（HOD）的主要職責是開展海洋測繪、海島礁測繪、維護海島礁地區測繪基準體系、制作航海電子導航地圖等。日本海上保安廳是國土交通省的“外局”（事業局），是一個準軍事組織，是主要負責日本海洋權利保全、防災和海難救助的機構。

除民用測繪地理信息以外，日本軍用地理信息的收集主要由日本內閣情報調查室（Cabinet Intelligence and Research Office）下屬的內閣衛星情報中心（CSICE）負責，CSICE負責控制和運營日本情報搜集間諜衛星（IGS）。所屬的內閣情報調查室則是日本最高情報機關，直接對內閣官房長官負責。據報道，日本政府每年投資在研制間諜衛星上的經費高達600億日元（約合人民幣36.5億元）。

在工作機制和資金投入上，國土地理院需要向國土交通省匯報，國土地理院的戰略規劃和財政預算也必須要經過國土交通省批準才可以通過。2018年國土地理院的財政預算為96.4億日元（約8789萬美元），資金主要投入在航空重力測量、地殼變動監測和利用人工智能提取遙感影像特征信息領域。由于海上保安廳也接受國土交通省的直接指導，陸地測繪機構和海洋測繪機構都由同一部門負責管理，因此日本在測繪地理信息任務分工上較為明晰。

（三）加拿大

加拿大生產地理信息數據的機構較為分散，主要業務分為制圖、大地測量與行業監管以及海洋測繪。其中制圖工作由加拿大測繪與對地觀測中心（CCMEO）負責，大地測量與行業監管工作由測繪總監分支（SGB）負責，海洋測繪由加拿大水文局（CHS）負責。

加拿大自然資源部（NRCan）是測繪地理信息工作主管機構，其是加拿大聯邦政府組成部門之一，1995年由原能源、礦產資源、林業部門合并而來。根據職責劃分，自然資源部是加拿大統管山水林田自然資源、管理能源和礦產資源并負責開展測繪和遙感工作的權威機構。在自然資源部下，測繪地理信息業務由加拿大測繪與對地觀測中心負責開展，行業管理、大地測量工作由測繪總監負責。

自然資源部下的加拿大測繪與對地觀測中心（CCMEO）是負責收集基礎地理信息、建設空間數據基礎設施的主要機構（相當于我國基礎地理信息中心的職能），是加拿大的官方制圖機構，沒有行政職能，主要職責是按照自然資源部制定的計劃參與地理信息業務鏈條中的各項活動，包括基礎地理信息獲取、各種基礎比例尺地圖生產、對地觀測影像收集和地球物理研究、土地資料管理和分發等。

在自然資源部的土地和礦產分部下的加拿大測量總監（SGB）（行使我國原國家測繪地理信息局行業管理司和國土測繪司的部分職能）是自然資源部的下屬非獨立機構，總測繪師由總理直接指派。根據加拿大《土地測繪法》和《土地測繪師法》規定，SGB具有管理全國測繪行為和儀器、管理測繪師、開展專項（糾錯等）測繪、簽署規劃圖等職責。測量總監還負責大地測量以及國界界定等。SGB在加拿大各個地區都有地區分支辦公室。測量總監下屬還有加拿大大地測量部門（Canadian Geodetic Survey），主要工作是建立和維護加拿大空間參考系統（CSRS）和國家控制點網絡。除自然資源部外，許多其他聯邦部門和機構也負責收集、制作和使用地理信息數據，包括聯邦地球與地球觀測委員會（FCGEO）成員：加拿大農業和農業食品局、加拿大原住民事務和北部開發局、加拿大食品檢驗局、加拿大航天局、漁業及海洋部等，與我國情況基本一致。

加拿大漁業和海洋部下屬海洋和生態系統科學分支下的加拿大水文局（CHS）主要負責加拿大的海洋測繪業務。CHS是政府民用科研機構，并不屬于加拿大海軍管理。根據介紹，CHS在測繪地理信息領域主要負責加拿大內陸航道、五大湖和海岸線的測繪工作，并負責出版加拿大航海圖。

在工作運行機制上，加拿大測繪地理信息領域的工作協調機制較為繁瑣但有序。加拿大自然資源部官方設立了“加拿大地理信息秘書處（GeoSecretariat）”，目的是以建設本國空間數據基礎設施為導向，將地理信息的生產者與使用者的距離拉近，促進數據的共享和標準的共建。加拿大地理信息秘書處實際上扮演了地理信息行業協會的角色。在秘書處的支持下，加拿大還存在聯邦地球與地球觀測委員會（FCEEO）、加拿大測繪委員會（CCOG）、加拿大地理信息業界圓桌會議等議事機制。

加拿大聯邦與州省之間的測繪地理信息業務相對獨立。聯邦、省、地方都有收集、使用、分發地理信息數據的機構。聯邦與省之間的數據共享互操作問題由加拿大測繪委員會負責協調。加拿大全國的測繪地理信息領域戰略發展方向主要由加拿大測繪業界圓桌會議協作制定，包括產、學、研、官和個體都被邀請到研討機制中，共商共議加拿大測繪領域發展方向。而聯邦地球與地球觀測委員會主要負責對地觀測數據在加拿大官方的推廣以及加拿大聯邦地理信息平臺的建設。

二、案例所呈現的測繪地理信息工作特點總結

在工作內容上，三個國家政府開展的測繪地理信息主要業務比較類似且相對獨立，大地測量、基礎測繪等傳統測繪業務仍然由專門機構負責。當前，各國政府在空間數據基礎設施建設、基礎地理信息和影像獲取、基本比例尺地圖生產、現代測繪基準體系和地理信息協同共享方面各國都做出大量努力并投入大量政府資金。

在技術特點上，以上三個國家在利用大數據、人工智能等新技術和LiDAR、眾包等新型測繪技術提升測繪地理信息的生產力方面都不遺余力。例如，USGS近年利用LiDAR技術主導了全國三維高程模型獲取，大大提升了三維高程模型的精度；美國商務部發布戰略規劃強調要在部門內利用地理編碼技術建立地理信息大數據架構；日本國土地理院將重點研究領域放在利用人工智能技術提取遙感圖像特征信息。

在工作分工上，美、日、加三國都體現出陸海測繪分開、軍民測繪分開的特點。在陸海分工上，三國的陸地測繪與海洋測繪在工作上分屬不同機構進行管理。出于戰爭戰備需求考慮，美國、日本的海洋測繪還以準軍事化形式將海洋測繪交由海軍力量管理；加拿大軍事力量較弱，海洋測繪偏向民用科學研究。在軍民分工方面，美國、日本的軍用地理信息和民用地理信息嚴格分開，且有專門機構負責軍用地理信息的收集工作。其中，美國民用地理信息在安全方面規范較為寬松，而美日兩國軍用地理信息都屬于嚴格保密，甚至連保密標準和范圍都無跡可尋。

在機構設置上，三個國家的測繪信息管理機構都是由自然資源的管理部門進行管理和指導。美、日的測繪地理信息工作機構仍然獨立存在，在性質上屬于政府管理的制圖機構，擁有完整的人員配置，擁有獨立的經費安排和規劃計劃。加拿大測繪地理信息機構已經融入到自然資源部內，并將工作機構分為制圖和行業管理兩部分，其中制圖機構沒有行政職能。在人員隊伍上，加拿大、日本擁有官方測繪地理信息隊伍以完成公益性任務，美國則通過市場化機制以尋找承包商的形式完成任務。

三、思考與啟示

（一）持續重視基礎地理信息業務和隊伍建設

不僅以上三個國家，世界各國的政府機構在獲取基礎地理信息、構建核心地理信息數據庫上都有著義不容辭的責任，并在經費上提供了持續保障。雖然本次機構改革將國家測繪地理信息局撤銷，相關職能劃入自然資源部，但是基礎地理信息獲取以及測繪基準體系建設工作仍需要持續開展。世界上80%的信息都與位置有關，基礎地理信息不僅是我國國家確定任何地理要素空間位置的根本依據，更是我國的重要基本國情之一?；A地理信息不僅擁有狹義上的地理位置屬性，更是一個國家的集體意志的體現。持續開展基礎地理信息資源建設，是符合國際慣例的公益性政府行為。尤其是在新時期，利用現代信息技術建設統一的自然資源管理綜合地理信息數據庫逐漸成為了自然資源部的核心目標，這就需要基礎地理信息這一“支柱”更加權威和統一。不僅如此，按照新《測繪法》要求，建立地理信息系統，應當采用符合國家標準的基礎地理信息數據。這進一步印證了各國在開展測繪地理信息業務上認識統一。日、加都保留有一定數量的專業制圖隊伍。同時，還應持續開展基礎地理信息業務獲取專業隊伍建設?；A地理信息工作是重要的政府公益性服務，日、加都保留有一定數量的專業制圖隊伍，在新時期保留業務精良的高素質技術隊伍對于維護國家信息安全、更好滿足自然資源管理需求十分重要。

（二）注重新技術融入，建立地理信息大數據中心

全球范圍內，政府機構在地理信息數據獲取的范圍和屬性上不斷擴展，獲取手段也日益豐富。美國近期大力開展全國三維高程模型建設，并在戰略規劃中多次提出釋放大數據的力量，支持大數據、多維數據和時空數據利用以支持數字空間基礎設施建設；日本政府與企業聯手獲取了精度5米的全球三維地圖模型，并在推進地理信息發展規劃中提出發揮人工智能、大數據對生產力的提升。長期以來，地理信息大數據以及相關平臺建設已經在智慧城市、共享經濟、出行服務中起到了非常重要的作用，應用潛力有目共睹。構建自然資源監管體系，是一項非常依賴數據建設的行政工作，這對地理信息的保有量、范圍以及應用潛力都提出了更高要求。要構建自然資源監管體系，需要在原有基礎測繪、地理國情普查數據基礎上，整合利用無人機、移動測量、眾包等新型技術獲取的數據，融合自然資源系統內原屬于各部門的數據，形成以地理信息為支柱，融合地質、國土、林業、海洋行業數據的大數據中心，并在此基礎上根據自然資源管理邏輯設計多種用戶接口，構建多來源、多尺度、多時相的自然資源資產大數據平臺。

（三）深入推進新時期測繪地理信息軍民融合

各國在軍民融合領域擁有與我國較為不同的管理理念，美國的軍民測繪地理信息工作分屬不同機構管理，在制定測繪地理信息的行政指令和計劃時相對獨立。在聯邦地理數據委員會機制下，軍民雙方會就數據獲取計劃以及需求進行溝通，并依托于市場機制將測繪地理信息任務分發給市場供應商，由市場主體具體實施。尤其在軍事測繪方面，地理空間情報局發布《商業地理空間信息戰略》，鼓勵通過市場機制完成遙感信息獲取。形成測繪領域軍民融合深度發展格局，還應該探索市場力量參與軍民融合的機制。隨著“高景”“吉林”等商業遙感衛星的組網不斷健全，時間、空間、光譜分辨率等各項指標不斷提升，國產儀器裝備不斷優化，市場力量完全有能力為國防建設提供服務。如何在保證地理信息安全的基礎之上發揮市場的積極性，盤活市場資源，讓地方資源更好為軍民融合服務，是當前一個十分重要的課題。

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