自然資源管理中發(fā)揮測繪地理信息“技術(shù)支持”作用的措施建議——新體制下測繪地理信息工作新思考之三

伴隨國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)推進(jìn)，測繪地理信息相關(guān)職能融入自然資源部，我國測繪地理信息事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新的歷史起點(diǎn)。新起點(diǎn)要有新氣象，新氣象要有新舉措。習(xí)近平總書記指出，“很多時候，有沒有新面貌，有沒有新氣象，并不在于制定一打一打的新規(guī)劃，喊出一個一個的新口號，而在于結(jié)合新的實(shí)際，用新的思路、新的舉措，腳踏實(shí)地把既定的科學(xué)目標(biāo)、好的工作藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)”。國務(wù)院批復(fù)同意的《全國基礎(chǔ)測繪中長期規(guī)劃綱要（2015-2030年）》等文件，已明確了測繪地理信息發(fā)展的科學(xué)目標(biāo)。在新的體制下如何實(shí)現(xiàn)這一科學(xué)發(fā)展目標(biāo)，使測繪地理信息工作盡快融入自然資源管理工作整體布局，需要有新的思路和新的舉措。為此，根據(jù)自然資源部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的要求，測繪發(fā)展研究中心組織開展了相關(guān)調(diào)查研究。即日起，本號將陸續(xù)刊載相關(guān)研究成果。

自然資源部組建后，陸昊部長曾在多個場合強(qiáng)調(diào)，要把習(xí)近平總書記對機(jī)構(gòu)改革及生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理的要求緊密結(jié)合，要弄清楚自然資源管理工作的邏輯、法理和技術(shù)支持手段三個關(guān)鍵。測繪地理信息作為自然資源管理工作的重要組成部分，要充分發(fā)揮好自身技術(shù)優(yōu)勢，落實(shí)好“技術(shù)支持”的角色定位，在自然資源管理中發(fā)揮應(yīng)有作用。

一、自然資管理工作的新要求

《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中對自然資源部的主要職責(zé)進(jìn)行了說明：對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負(fù)責(zé)測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。這一段話從三大角度定義了自然資源部的主要職責(zé)。

（一）資源監(jiān)管者

從資源的角度，承擔(dān)起自然資源監(jiān)督管理者的重要角色。這一角色定位主要通過以下職責(zé)來實(shí)現(xiàn)。第一，制定統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”；第二，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，建立自然資源生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理機(jī)制；第三，執(zhí)法督察，對自然資源領(lǐng)域違法案件進(jìn)行查處。

（二）資產(chǎn)所有者

通過此次機(jī)構(gòu)改革，明確全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由自然資源部統(tǒng)一行使。在這一角色定義下，主要職責(zé)包括：統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測，摸清自然資源家底，并掌握變化情況；統(tǒng)一確權(quán)登記，明晰權(quán)利主體、客體和內(nèi)容，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界；建立自然資源有償使用制度，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用。

（三）行業(yè)管理者

對自然資源相關(guān)的行業(yè)，比如測繪、地質(zhì)勘查等行業(yè)依法行使主管部門職責(zé)。

從黨中央對自然資源部賦予的職能來看，我國自然資源管理工作進(jìn)入了一個新的歷史時期，實(shí)現(xiàn)了從要素管理到綜合化、系統(tǒng)化管理的轉(zhuǎn)變，這也對測繪地理信息提出了新要求。其中最迫切最直接的要求之一便是發(fā)揮好自然資源管理“技術(shù)支持”作用，找準(zhǔn)工作切入點(diǎn)，發(fā)揮好兩大方面的作用。

“看”。測繪地理信息要發(fā)揮“眼睛”的作用，為自然資源管理提供有效手段。現(xiàn)代測繪地理信息技術(shù)已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于資源環(huán)境調(diào)查、以及對人口、經(jīng)濟(jì)、社會等空間分布規(guī)律的研究等方面，并已經(jīng)取得重要成果。未來，在山水林田湖草海是一個生命共同體管理理念下，對各要素之間的空間關(guān)系、匹配關(guān)系、動態(tài)變化等進(jìn)行綜合研究必然會更多更廣地運(yùn)用到測繪地理信息技術(shù)方法、工作制度等。因此，不管是空間規(guī)劃制定、國土空間用途管制、執(zhí)法督察，還是統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記等工作，都離不開測繪地理信息在數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化、平臺構(gòu)建、監(jiān)測比對等方面的技術(shù)支持。

“悟”。測繪地理信息要發(fā)揮“頭腦”的作用，做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析工作，為自然資源管理提供數(shù)據(jù)支撐。在自然資源各項管理工作中，都會充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)和理念，實(shí)現(xiàn)管理的智能化、高效率。自然資源部的成立，破除了數(shù)據(jù)共享的制度壁壘，將迎來各類專題數(shù)據(jù)的大整合，將對各部門、各專題數(shù)據(jù)的格式轉(zhuǎn)換、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、要素語義等進(jìn)行統(tǒng)一。測繪地理信息在數(shù)據(jù)的采集、處理、維護(hù)、應(yīng)用等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了一系列的技術(shù)規(guī)程、工作制度等，可充分發(fā)揮數(shù)據(jù)管理方面的優(yōu)勢，并進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析和信息挖掘能力，積極支持自然資源管理各項工作。

二、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和存在的問題

（一）相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和工作基礎(chǔ)

多年來，測繪地理信息行業(yè)已經(jīng)擁有航空航天遙感應(yīng)用機(jī)構(gòu)和制度、統(tǒng)一的空間定位基礎(chǔ)設(shè)施、豐富的地理信息資源以及一支具有長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)素質(zhì)高的隊伍，在自然資源調(diào)查、“多規(guī)合一”試點(diǎn)、不動產(chǎn)登記等自然資源管理相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。

服務(wù)自然資源調(diào)查工作。未來自然資源調(diào)查將整合原有各部門的專項調(diào)查，開展統(tǒng)一的自然資源調(diào)查工作，全面準(zhǔn)確掌握自然資源數(shù)量、質(zhì)量和分布狀態(tài)，研究不同資源要素之間的匹配關(guān)系及其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。測繪地理信息技術(shù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)目前已經(jīng)廣泛應(yīng)用于土地、林業(yè)、水利等資源環(huán)境專項調(diào)查工作中，而原測繪地理信息部門也已經(jīng)開展了地理國情普查工作，成果也已經(jīng)廣泛運(yùn)用到各項資源環(huán)境調(diào)查和研究工作中，這為自然資源統(tǒng)一調(diào)查提供了重要基礎(chǔ)。但目前地理國情普查在要素分類體系、指標(biāo)定義、影像分辨率等方面還不滿足自然資源調(diào)查要求，需要進(jìn)一步完善和提升。

服務(wù)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。隨著生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)，黨中央、國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)“多規(guī)合一”，并于2014年在全國28個市縣開展了試點(diǎn)工作，之后在2016年，又選取了吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、海南、貴州、寧夏等9省區(qū)開展省級空間規(guī)劃試點(diǎn)。雖然各試點(diǎn)省市根據(jù)不同的技術(shù)路線開展了不同探索，但是測繪地理信息行業(yè)都作為重要力量參與其中，充分發(fā)揮基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)優(yōu)勢，運(yùn)用遙感、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，開展資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價，參與編制空間規(guī)劃底圖，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息管理平臺，實(shí)現(xiàn)了空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類、管控分區(qū)、信息平臺等方面的統(tǒng)一，有利推動了“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的開展。

服務(wù)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和確權(quán)試點(diǎn)工作。在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和確權(quán)試點(diǎn)工作中，重點(diǎn)需要獲取不動產(chǎn)的空間分布、特征及其相互關(guān)系等信息，這與測繪地理信息緊密相關(guān)。在這項工作中，測繪地理信息部門開展了信息采集與分析、圖件制作與提供等諸多工作。比如，湖南省測繪部門承擔(dān)了全省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記基礎(chǔ)數(shù)據(jù)生產(chǎn)；陜西省測繪部門承擔(dān)了全省航空攝影和衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)資料制作、調(diào)查底圖制作、影像底圖制作、技術(shù)指導(dǎo)等工作，為土地確權(quán)工作開展提供了全面、可靠的基礎(chǔ)資料和技術(shù)支持。在甘肅省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作中，測繪部門承擔(dān)了外業(yè)核查等工作，提供了專業(yè)的技術(shù)服務(wù)保障。

同時，原測繪地理信息部門在服務(wù)自然資源管理執(zhí)法監(jiān)測中進(jìn)行了有益的探索，形成了較為成熟的監(jiān)測方法、技術(shù)規(guī)程、成果形式等。

（二）存在的問題

在原有體制下，雖經(jīng)過各方努力，測繪地理信息服務(wù)保障自然資源管理取得了重要成效，但也存在一些問題，影響了基礎(chǔ)地理信息成果的應(yīng)用和保障服務(wù)作用的發(fā)揮。最大的障礙在于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，阻礙數(shù)據(jù)兼容和共享應(yīng)用。原水利、林業(yè)、國土等普查或調(diào)查以空間信息表述為基礎(chǔ)，更側(cè)重土地的社會屬性、經(jīng)濟(jì)屬性或管理屬性（如權(quán)屬、價值、用途等），針對部門管理職責(zé)，對所管轄的某一類或幾類地表自然和人文地理要素進(jìn)行普查，以服務(wù)本部門業(yè)務(wù)管理為主要目的。因此，雖然從空間上存在高度一致性，但分類體系、指標(biāo)要素、概念語義等技術(shù)要素不同，導(dǎo)致無法兼容和數(shù)據(jù)共享。各項普查調(diào)查都需要從最開始遙感影像圖采購和處理開始，造成了人力、物力、財力浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。另外，數(shù)據(jù)綜合分析能力有待提升。數(shù)據(jù)綜合分析能力主要是指大數(shù)據(jù)挖掘和分析能力，能綜合運(yùn)用多學(xué)科知識，了解不同自然資源的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，分析自然資源資源空間關(guān)系、相互影響等要素，形成綜合性、科學(xué)性的研究成果和對策建議。目前測繪地理信息部門的分析仍然主要是以空間分析、地物提取為主，綜合分析和深度挖掘能力仍較弱。未來自然資源管理工作更多需要多學(xué)科，跨領(lǐng)域的研究和分析。

三、更好發(fā)揮“技術(shù)支持”作用的措施建議

自然資源部的組建，從機(jī)構(gòu)上保障了“山水林田湖草海”作為生命共同體進(jìn)行系統(tǒng)管理，實(shí)現(xiàn)了開發(fā)和保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。測繪地理信息作為自然資源管理的重要組成部分，要緊緊圍繞“技術(shù)支持”的角色定位，總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，全面融入到自然資源管理工作中。

（一）拓展升級地理國情普查，融入自然資源統(tǒng)一調(diào)查

開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查，摸清家底，是自然資源資產(chǎn)化的基礎(chǔ)，也是開展空間規(guī)劃的前提。掌握各類自然資源的空間分布，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的邊界、產(chǎn)權(quán)主體，為統(tǒng)一確權(quán)、根據(jù)規(guī)劃對國土空間開發(fā)利用活動進(jìn)行監(jiān)管等工作提供依據(jù)。建議建立對自然資源進(jìn)行綜合調(diào)查、專題調(diào)查和地區(qū)調(diào)查等組成的自然資源調(diào)查制度。而其中綜合調(diào)查的主要任務(wù)是對自然資源進(jìn)行宏觀性、綜合性的監(jiān)測和評價，主要內(nèi)容包括對各類自然資源賦存利用消長等狀況、不同自然資源要素之間相互匹配關(guān)系、自然資源空間分布以及生態(tài)承載力等進(jìn)行綜合調(diào)查和評估。地理國情普查綜合了目前部門專項調(diào)查的部分要素，具備很好的基礎(chǔ)，建議根據(jù)自然資源綜合調(diào)查的要求進(jìn)行拓展升級，實(shí)現(xiàn)向自然資源綜合調(diào)查的升級。一是統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式，完成標(biāo)準(zhǔn)銜接。綜合調(diào)查是在專題調(diào)查的基礎(chǔ)上開展。因此，需要完成與水利、土地、林業(yè)、草場、濕地等資源調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)銜接和數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)不同數(shù)據(jù)之間的相互比對和綜合分析。二是優(yōu)化指標(biāo)要素和概念語義。根據(jù)自然資源綜合調(diào)查的要求，對現(xiàn)有地理國情普查進(jìn)行優(yōu)化升級，以滿足自然資源監(jiān)管的要求。三是提升自然資源綜合評價能力。要全面提升對各類自然資源匹配關(guān)系、生態(tài)承載力等方面評價能力，從單純關(guān)注各類自然要素的空間定位向關(guān)注不同要素空間關(guān)系、影響力評價等方面的轉(zhuǎn)變。

（二）發(fā)揮數(shù)據(jù)管理優(yōu)勢，構(gòu)建大數(shù)據(jù)中心

近年來，國際上運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力正成為趨勢，有關(guān)發(fā)達(dá)國家相繼制定實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略性文件，大力推動大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用。我國在2015年也出臺了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》（國發(fā)〔2015〕50號），明確了推動大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的重要意義、行動目標(biāo)、主要任務(wù)等。自然資源管理也需要將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段，并開展用于自然資源監(jiān)測管理的物聯(lián)網(wǎng)研究和布局，最終實(shí)現(xiàn)管理的人工智能化，提升政府決策和風(fēng)險防范水平，提高社會治理的精準(zhǔn)性和有效性。這個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)首先需要占據(jù)大量數(shù)據(jù)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)中心，為自然資源管理的智能化先走一步棋。測繪地理信息要發(fā)揮自身在數(shù)據(jù)采集、處理、維護(hù)和應(yīng)用中的優(yōu)勢，主動承擔(dān)起這個重任。近期，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的大整合。國發(fā)〔2015〕50號文件已經(jīng)明確，“大力推進(jìn)國家人口基礎(chǔ)信息庫、法人單位信息資源庫、自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫等國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源，以及金稅、金關(guān)、金財、金審、金盾、金宏、金保、金土、金農(nóng)、金水、金質(zhì)等信息系統(tǒng)跨部門、跨區(qū)域共享。”伴隨著國土、地礦、海洋、林業(yè)、測繪等部門的重組，這幾類數(shù)據(jù)的共享和整合已經(jīng)不存在體制上的障礙，首先將這幾類數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)整合，并按照國務(wù)院部署實(shí)現(xiàn)與其他部委數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，形成大數(shù)據(jù)中心。同時，要充分發(fā)揮市場作用，吸納企業(yè)力量，將企業(yè)數(shù)據(jù)作為大數(shù)據(jù)的重要組成部分。通過高效采集、有效整合、深化應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮出大數(shù)據(jù)在自然資源管理中的效應(yīng)。中遠(yuǎn)期要研究和布局物聯(lián)網(wǎng)。物聯(lián)網(wǎng)作為大數(shù)據(jù)的重要數(shù)據(jù)源，需要超前研究和提前謀劃，做好頂層設(shè)計。未來，各種傳感器將成為信息采集和傳播的主要載體，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時傳送，將為自然資源管理的智能化提供重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)結(jié)合云計算等先進(jìn)技術(shù)，最終將實(shí)現(xiàn)自然資源管理領(lǐng)域的人工智能。

（三）提升技術(shù)和服務(wù)保障水平，服務(wù)空間規(guī)劃體系建立

測繪地理信息作為技術(shù)生產(chǎn)型行業(yè)，特點(diǎn)和優(yōu)勢都非常明顯，能夠在空間定位、邊界確定、系統(tǒng)平臺構(gòu)建等方面發(fā)揮重要作用。自然資源部組建后，將實(shí)施全域國土空間用途管制，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施。正如前文所說，在前期“多規(guī)合一”試點(diǎn)和推進(jìn)工作中，測繪地理信息行業(yè)已參與其中并發(fā)揮了重要作用，未來需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提升技術(shù)能力和服務(wù)水平，從以下幾方面發(fā)揮作用助力空間規(guī)劃體系的建立。第一，服務(wù)規(guī)劃基礎(chǔ)的統(tǒng)一。在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）中明確了“統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”、“統(tǒng)一用地分類”、“統(tǒng)一目標(biāo)指標(biāo)”、“統(tǒng)一管控分區(qū)”的“四統(tǒng)一”，測繪地理信息可以完成各類空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，為建立空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫奠定基礎(chǔ)；系統(tǒng)整合各類用地分類標(biāo)準(zhǔn)；科學(xué)設(shè)計空間規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系；并整合形成協(xié)調(diào)一致的空間管控分區(qū)，為空間規(guī)劃體系的構(gòu)建打下堅實(shí)基礎(chǔ)。第二，助力繪制規(guī)劃底圖。《方案》指出，“以‘三區(qū)三線’為載體，合理整合協(xié)調(diào)各部門空間管控手段，繪制形成空間規(guī)劃底圖。”測繪地理信息可以將雙評價（資源環(huán)境承載能力基礎(chǔ)評價和國土空間開發(fā)適宜性評價）結(jié)果與現(xiàn)狀地表分區(qū)數(shù)據(jù)疊加，并通過遙感影像解譯、外業(yè)核查、地方實(shí)際核實(shí)協(xié)調(diào)等方法，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條紅線”，以及城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，并將綜合空間管控原則落實(shí)到三區(qū)三線劃定的空間分區(qū)單元。第三，搭建信息平臺。《方案》明確，“搭建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、目標(biāo)指標(biāo)、空間坐標(biāo)、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一銜接共享的空間規(guī)劃信息管理平臺”。測繪地理信息可以充分發(fā)揮平臺建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，搭建空間規(guī)劃信息平臺，集成整合跨部門、多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，對“多規(guī)合一”空間信息進(jìn)行統(tǒng)計、分析和預(yù)測，并充分發(fā)掘平臺應(yīng)用功能，將其應(yīng)用到規(guī)劃管理、行政審批、監(jiān)督執(zhí)法中。

此外，測繪地理信息需要探索與執(zhí)法監(jiān)察、督查等工作有機(jī)融合機(jī)制，充分發(fā)揮其在自然資源執(zhí)法監(jiān)測中“眼睛”的作用，服務(wù)構(gòu)建“天上看、地上查、網(wǎng)上管”全方位執(zhí)法系統(tǒng)，全面融入到自然資源管理工作中。

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