加快從技術組織整合和標準體系改革入手 建立統一的自然資源標準體系——新體制下測繪地理信息工作新思考之四

貫徹落實《深化黨和國家機構改革方案》要求，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理，需要以精準、有效、統一的自然資源調查結果作為支撐。實現這一目標的客觀前提，就是要加快建立統一的自然資源標準體系，對自然資源各相關業務涉及的標準體系、標準內容、專業標準化技術組織等進行有效整合。日前，自然資源部已就如何做好這一工作作出相關部署。為更好地發揮決策咨詢和參謀助手作用，測繪發展研究中心組織力量就如何建立統一的自然資源標準體系開展專題調研，以期為相關決策管理工作提供基礎參考。

一、自然資源現行標準（體系）的適應性分析

根據《深化黨和國家機構改革方案》的職責安排，自然資源部將統一管理國土、地質、礦產、海洋、測繪、林業、草原、水資源等自然資源相關業務的標準化工作。這一工作格局形成以前，自然資源相關業務的標準化工作基本都由不同的政府部門來管理，而每個部門圍繞有效推動本領域標準化工作需要，建立了相應的標準化管理制度、管理機構、標準形成機制、專業標準化技術組織、標準體系，制定了多項專業標準。其表現的結果往往是自然資源相關領域的開放、共享、協調的程度不到位，帶來的問題就是自然資源業務實際工作層面的各種矛盾。

總體上來看，面向自然資源統一管理工作需要，自然資源領域原有標準或標準化管理模式已呈現出諸多不適應發展要求的問題，主要表現在以下三個方面：

一是自然資源相關業務業已形成的各自標準化組織管理模式難以適應自然資源統一管理需要。從標準化制度上看，自然資源相關業務的原有主管部門均制定了比較完善的標準化管理辦法以及相關標準化改革工作方案，建立了比較科學、合理的標準形成機制。但是，在原有自然資源業務相對分散、各自管理的模式下，各相關部門組建了大約30個自然資源相關專業標準化技術委員會（含19個分委會，可參見附表1），任何一個專業標準化技術組織都無法獨立承擔起自然資源領域標準化的技術組織、決策咨詢等工作。因而，如何加快建立相對統一的自然資源專業標準化技術組織，對于做好自然資源標準化管理工作、更有力地支撐自然資源調查等工作至關重要。

二是自然資源相關業務業已形成的各自標準體系不適應于自然資源統一管理需要。現行自然資源相關標準體系包括：2016版《國土資源標準體系》、2017版《測繪標準體系》、2009版《國家地理信息標準體系》、2017版《林業標準體系》、2014版《水利技術標準體系表》等。這些自然資源相關標準體系分別規定了原有各自業務范圍內的標準體系框架，框架內各標準之間的關聯性和邏輯性都是圍繞原有業務獨立開展的前提而形成，任何一個專業標準體系都無法完全滿足自然資源統一管理工作需要。因而，如何構建有效支撐兩個“統一”職責履行的自然資源標準體系，是擺在當下亟需解決的重要問題。

三是自然資源相關業務的原主管部門主導制定的標準之間存在諸多不相兼容的問題。依托全國標準信息公共服務平臺所提供的67個行業標準化檢索通道和原國土資源、測繪地理信息、海洋、林業、水利、農業主管部門的官方數據，統計得出目前與自然資源管理密切相關的國家標準大約980項、行業標準大約2644項，與自然資源要素分類與編碼密切相關的國家標準大約11項、行業標準大約19項（可參見附表2）。進一步分析這些標準，可以發現：首先，各領域關于土地、水資源、林業、草原、濕地等自然資源相關要素的分類與編碼規則不盡相同（詳情可參見附表3），可以設想，沒有統一的自然資源分類與編碼標準作為基礎支撐，統一、高效、有序地開展自然資源調查工作將無從談起。其次，自然資源相關業務的原主管部門所制定的標準存在不合時宜、融合程度不夠等問題。

二、加快構建適應改革發展需要的自然資源標準化管理模式

建議在推進部機構改革進程中，統籌考慮部機關各業務司局的標準化管理職責，加強標準化機構和人員隊伍建設，建立相關考核制度。在繼承和吸收自然資源相關業務的原有標準形成機制良好成功經驗的基礎上，切實餞行務實、創新、開放、共享的標準化工作理念。按照統一、協調、高效的原則，加快整合自然資源相關專業標準化技術委員會，盡可能保留國際上具有類似組織的專業標準化技術委員會的相對獨立性，形成對自然資源標準化工作技術組織、決策咨詢的強有力支撐。積極爭取國家標準化歸口管理部門支持，進一步理順自然資源相關業務的國家標準化歸口管理關系。

三、加快建立統一的自然資源標準體系

標準體系是一段時期內指導和保障標準化工作有效、科學開展的總綱，對做好整個標準化戰略、規劃、計劃和日常管理工作意義重大。應適應國家標準化改革要求，按照統一、合理、科學開展自然資源調查工作的現實需要，組織安排專門力量做好自然資源標準體系構建的頂層設計工作，加快梳理、整合國土、地質、礦產、海洋、測繪、林業、草原、水資源等自然資源相關業務的原有標準體系，盡快構建統一的自然資源標準體系。

四、加快推進自然資源相關標準整合

按照新構建的自然資源標準體系框架，圍繞各類標準的具體內容，加快開展“廢改立整”工作。一是研究廢除不合時宜、難以發揮實際作用的技術標準，讓其退出歷史舞臺。二是修改難以滿足新技術發展要求、難以適應新的管理工作要求的技術標準。三是建制新的技術標準，支持自然資源調查和管理工作效率及質量的全面提升。四是整合自然資源相關業務原有相近、相似的技術標準，避免具體項目實施中出現不規范、無序化的標準化指導問題。其中，尤其應做好自然資源要素分類與編碼這一基礎性標準的制定工作，建議遵循《信息分類和編碼的基本原則與方法（GB/T 7027-2002）》，統一設計自然資源要素分類與編碼規則，加快解決國土、測繪、林業、草原、水資源等領域相關自然資源分類與編碼規則不統一、不一致等問題，為統一、有序、高效開展自然資源調查等相關管理工作提供強有力的基礎支撐。

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