《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》解讀（上）

日前，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）正式印發(fā)，標志著國土空間規(guī)劃體系構建工作正式全面展開。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。

新時代，新規(guī)劃。在時間與空間標注的方位中，國土空間規(guī)劃體系將如何布局？如何落子？記者就此采訪了自然資源部國土空間規(guī)劃局有關負責人。

破解規(guī)劃“打架”，實現(xiàn)“多規(guī)合一”

一問：長期以來，“規(guī)劃打架”“馬拉松式審批”“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”等問題制約著我國空間利用質量和效率，新的國土空間規(guī)劃體系的建立是基于怎樣的考量，建立的背景又是什么？

負責人：新中國成立以來,各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用,但也存在一些突出問題：一是規(guī)劃類型過多、內容重疊沖突,“規(guī)劃打架”容易導致空間資源配置無序、低效,也割裂了“山水林田湖草”生命共同體的有機聯(lián)系，不利于科學布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。二是審批流程復雜周期過長,“馬拉松式審批”時有發(fā)生。三是地方規(guī)劃朝令夕改,甚至“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”,規(guī)劃權威性、穩(wěn)定性不夠。

習近平總書記高度重視國土空間規(guī)劃工作，多次提出明確和具體的要求。2013年5月習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出，“國土是生態(tài)文明建設的空間載體。從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間開發(fā)格局設計好。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)”。2014年2月習近平總書記在北京考察時強調，“考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。2018年4月習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出，“要按照‘多規(guī)合一’的要求，在開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，抓緊完成長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，科學謀劃國土空間開發(fā)保護格局，建立健全國土空間管控機制，以空間規(guī)劃統(tǒng)領水資源利用、水污染防治、岸線使用、航運發(fā)展等方面空間利用任務,促進經(jīng)濟社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結構調整與資源環(huán)境承載能力相適應”。今年3月全國人民代表大會期間，習近平總書記再次強調，“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色”。

國土空間規(guī)劃在國土空間治理和可持續(xù)發(fā)展中起著基礎性、戰(zhàn)略性的引領作用。黨的十八大以來，在生態(tài)文明建設新時代的新理念新要求下，黨中央和國務院對空間規(guī)劃提出了一系列改革要求。黨的十九屆三中全會以來，中央加快了生態(tài)文明體制改革的步伐，深入推進了黨和國家機構改革，從體制上對過去存在的各類規(guī)劃“打架”的問題提出了解決方案。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》要求“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，推進‘多規(guī)合一’，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合”；《深化黨和國家機構改革方案》明確了組建自然資源部，并提出了建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的任務。

自然資源部從去年3月成立以來，將建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施作為戰(zhàn)略性、基礎性和綜合性工作來抓。組建了專項工作組，開展了深入調查研究，系統(tǒng)總結和繼承發(fā)展了原土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃體系，借鑒了國外空間規(guī)劃經(jīng)驗，總結了相關部委和地方的空間規(guī)劃試點經(jīng)驗，提出了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施初步方案》，并代擬形成了《若干意見》。今年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《若干意見》；5月9日，中共中央、國務院正式印發(fā)了《若干意見》。

引領綠色發(fā)展和高質量發(fā)展，能用、管用、好用

二問：作為新時代的新規(guī)劃，新的國土空間規(guī)劃體系與之前相比，有哪些突出的特點？

負責人：新的國土空間規(guī)劃體系是“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系，有利于解決原有空間規(guī)劃存在的沖突問題。新的國土空間規(guī)劃體系對主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進行了優(yōu)勢互補和繼承發(fā)展，從規(guī)劃編審內容、管理機構、體制機制、技術規(guī)范、人員隊伍等各方面在原有基礎上進行了整合和優(yōu)化，強調“一級政府一級事權”，強調總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃之間的指導約束和銜接協(xié)調，強調部門之間形成合力，著力解決過去規(guī)劃“打架”、約束和引領作用不突出、行政效能不高等問題。

新的國土空間規(guī)劃體系是體現(xiàn)國家意志的規(guī)劃體系，保障國家發(fā)展戰(zhàn)略有效實施。國土空間規(guī)劃自上而下編制，對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排，全面落實黨中央、國務院重大決策部署，落實國家鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略。作為國家規(guī)劃體系中的基礎性規(guī)劃，國土空間規(guī)劃從空間角度對社會經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結構調整等進行指導和約束，從而促進轉變發(fā)展方式，提升國土空間開發(fā)保護質量和效率，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標提供空間保障。

新的國土空間規(guī)劃體系是促進生態(tài)文明建設的規(guī)劃體系，體現(xiàn)了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導向。新的國土空間規(guī)劃體系以促進綠色發(fā)展、安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展為目標；堅持保護優(yōu)先、節(jié)約集約，嚴控增量、盤活存量，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式；強化底線約束，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線；注重風險防范，積極應對未來發(fā)展不確定性，提高規(guī)劃韌性。

新的國土空間規(guī)劃體系是引領高質量發(fā)展的規(guī)劃體系，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。針對我國社會主要矛盾，從空間開發(fā)保護方面提出解決方案，滿足人民群眾對美好生活的向往。優(yōu)化生態(tài)保護格局、歷史文化保護格局、城鄉(xiāng)開發(fā)利用格局等，合理配置住房、就業(yè)、休閑、游憩等空間功能布局，推動形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局；著力完善交通基礎設施和公共服務設施，促進基本公共服務均等化，打造宜居、宜業(yè)、宜游、宜學、宜養(yǎng)的社區(qū)生活圈，實現(xiàn)高品質生活、建設美好家園。

新的國土空間規(guī)劃體系是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，注重能用管用好用。能用，是指要適應我國國情和新時代發(fā)展要求；管用，是指能夠有效解決問題，強調因地制宜，適用各地具體情況；好用，是指新的體系要能夠有效運行，降低成本，方便實操。具體地，將按照明晰事權、權責對等原則，結合“放管服”改革要求，理順各層級政府及其自然資源主管部門職責劃分，明確各級各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點；規(guī)劃編制要充分考慮地方特色，實事求是，避免工業(yè)化思維下編制“標準化”但不好用的規(guī)劃；編制規(guī)劃的同時，要搭建國土空間基礎信息平臺，逐步實現(xiàn)全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，推進數(shù)據(jù)共享和信息交互；同時，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)，優(yōu)化行政審批許可管理流程，提高空間治理體系和能力的現(xiàn)代化水平。

四大體系構建國土空間規(guī)劃藍圖

三問：作為一整套運行系統(tǒng)，國土空間規(guī)劃體系的架構是怎樣的，包括哪些組成部分？

負責人：建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系是系統(tǒng)性、整體性、重構性的改革，是一整套運行體系制度設計，而不只是規(guī)劃成果本身。新的國土空間規(guī)劃體系包括運行體系四個子體系，即規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術標準體系。其中，規(guī)劃編制審批體系和實施監(jiān)督體系包括從編制、審批、實施、監(jiān)測、評估、預警、考核、完善等完整閉環(huán)的規(guī)劃及實施管理流程；法規(guī)政策體系和技術標準體系是兩個基礎支撐。

具體而言，規(guī)劃編制審批體系即各級各類國土空間規(guī)劃編制和審批、以及規(guī)劃之間的協(xié)調配合。融合了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的新的國土空間規(guī)劃包括“五級三類”：五級規(guī)劃體現(xiàn)一級政府一級事權，全域全要素規(guī)劃管控，強調各級側重點不同；三類包括總體規(guī)劃、相關專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃，總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性總綱，相關專項規(guī)劃是對特定區(qū)域或特定領域空間開發(fā)保護的安排，詳細規(guī)劃作出具體細化的實施性規(guī)定，是規(guī)劃許可的依據(jù)。

實施監(jiān)督體系即國土空間規(guī)劃的實施和監(jiān)督管理。包括以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間實施用途管制；依據(jù)詳細規(guī)劃實施城鄉(xiāng)建設項目相關規(guī)劃許可；建立規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測、評估、預警以及維護更新等機制；優(yōu)化現(xiàn)行審批流程，提高審批效能和監(jiān)管服務水平；制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內外差異化的管制措施；建立國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，并利用大數(shù)據(jù)、智慧化等技術手段加強規(guī)劃實施監(jiān)督等。

法規(guī)政策體系是對國土空間規(guī)劃體系的法規(guī)政策支撐。一方面，要在充分梳理研究已有相關法律法規(guī)的基礎上，加快國土空間規(guī)劃立法，做好過渡時期的法律銜接；另一方面，國土空間規(guī)劃的編制和實施需要全社會的共同參與和各部門的協(xié)同配合，需要有關部門配合建立健全人口、資源、生態(tài)環(huán)境、財政、金融等配套政策，保障規(guī)劃有效實施。

技術標準體系是對國土空間規(guī)劃體系的技術支撐。“多規(guī)合一”對原有城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的技術標準體系提出了重構性改革要求，要按照生態(tài)文明建設的要求，改變原來以服務開發(fā)建設為主的工程思維方式，注重生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，強調生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機融合。按照本次改革要求，自然資源部將牽頭建構統(tǒng)一的國土空間技術標準體系，并加快制定各類各級國土空間規(guī)劃編制技術規(guī)程。

“五級三類”編制實施國土空間規(guī)劃

四問：國土空間規(guī)劃包括哪些層次、類型，彼此之間的相互關系是什么？

負責人：國土空間規(guī)劃的編制審批和監(jiān)督實施要分級分類進行，即包括“五級三類”。五級指與我國行政管理層級相對應的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同層級的規(guī)劃體現(xiàn)不同空間尺度和管理深度要求。其中，國家和省級規(guī)劃側重戰(zhàn)略性，對全國和省域國土空間格局作出全局安排，提出對下層級規(guī)劃約束性要求和引導性內容；市縣級規(guī)劃承上啟下，側重傳導性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側重實施性，實現(xiàn)各類管控要素精準落地。五級規(guī)劃自上而下編制，落實國家戰(zhàn)略，體現(xiàn)國家意志，下層級規(guī)劃要符合上層級規(guī)劃要求，不得違反上層級規(guī)劃確定的約束性內容。

三類指總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃。在國家、省、市、縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。各層級的國土空間總體規(guī)劃是對行政轄區(qū)范圍內國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的全局性安排，強調綜合性。

相關專項規(guī)劃可在國家、省、市、縣層級編制，強調專業(yè)性，是對特定區(qū)域（流域）、特定領域空間保護利用的安排。其中，海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃（如長江經(jīng)濟帶國土空間規(guī)劃等），由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制；以空間利用為主的某一領域的專項規(guī)劃，由相關部門組織編制。

詳細規(guī)劃在市縣及以下編制，強調可操作性，是對具體地塊用途和強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的詳細規(guī)劃由市縣自然資源主管部門編制，報同級政府審批；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，報上一級政府審批。

總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃之間體現(xiàn)“總—分關系”。國土空間總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關專項規(guī)劃的基礎；詳細規(guī)劃要依據(jù)批準的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改；相關專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規(guī)劃。

需要說明的是，并不是所有地方都要求編制“五級三類”的國土空間規(guī)劃。例如，各地可以因地制宜，將市縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃；村莊規(guī)劃編制也應該按照“應編盡編”的原則編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。

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