《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》解讀（下）

5月10日印發的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（簡稱《若干意見》），明確了構建什么樣的國土空間規劃體系，但如何讓統領全局的國土空間規劃落實為全國一盤棋的行動，將規劃藍圖轉化為全方位治理的實踐，考驗著執政水平，更錘煉著治理能力。

一分部署，九分落實。本輪國土空間規劃編制工作有哪些新要求？如何處理與原有規劃的關系？規劃編制的時間表和路線圖又是什么？近日，自然資源部空間規劃局相關負責人對此進行了解讀。

強化國土空間規劃的戰略引領地位

一問：本輪國土空間規劃編制工作有哪些新要求？

負責人：首先，要貫徹生態文明思想和新發展理念，突出體現國土空間規劃的戰略性、科學性、協調性、操作性、權威性。要體現國土空間規劃在空間開發保護方面的戰略引領地位，各級國土空間總體規劃編制要按照生態文明建設和中華民族永續發展的要求，對空間開發保護作出戰略性系統性長遠安排，強調底線約束，探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子。要采用科學的理念、方法、工作方式編制和實施規劃，運用城市設計、鄉村營造、大數據等手段，提高規劃編制水平。要協調好國土空間規劃和相關規劃的關系。一方面，國土空間規劃要結合主體功能定位，為國家發展規劃確定的重大戰略任務落地實施提供空間保障；另一方面，要堅持底線思維，充分發揮國土空間規劃在國家規劃體系中的基礎作用，發揮好對各專項規劃的指導約束作用，促進經濟社會發展格局、城鎮空間布局、產業結構調整與資源環境承載力相適應，約束不合理的發展訴求。要注重操作性，在規劃編制的過程中要考慮規劃如何實施，綜合運用各種政策工具，保障規劃實施。要強化規劃權威，規劃一經批復，不得隨意修改、違規變更，對規劃編制和實施中的違規行為，要嚴肅追責。

其次，統一規劃數據基礎和規劃期限，謀劃全域全要素、陸海統籌、區域協調發展的國土空間開發保護格局。基礎數據要以三調數據作為規劃現狀底數和底圖基礎，統籌考慮全國水資源、森林資源、草原資源、濕地資源、礦產資源等調查監測評價成果。規劃成果數據庫按照統一的國土空間規劃數據庫標準與規劃編制工作同步建設。實現城鄉國土空間規劃管理全域覆蓋、全要素管控。

將各類相關專項規劃疊加到統一的國土空間基礎信息平臺上，形成全域“一張圖”。做好陸海統籌，編制陸海統籌規劃的“一張圖”，確定陸海統一分區，明確管制要求，做好海域、海島和海岸帶保護利用，推進陸海空間整體優化。實施好區域協調發展戰略，優化生產力的空間布局，促進協調發展、開放發展。

第三，夯實基礎研究，在全面摸清家底、深入分析評價的基礎上開展規劃編制工作。開展原有空間規劃實施評估，對國土空間開發保護現狀和未來風險點的評估，以及自然資源承載能力和國土空間開發適宜性評價，在評估評價的基礎上制定國土空間規劃。根據中央要求，要在科學評估既有生態保護紅線等重要控制線劃定情況基礎上，結合國土空間規劃編制提出優化調整意見，在2020年前完成“三線”劃定工作。劃定城鎮開發邊界要盡可能避讓永久基本農田紅線和生態保護紅線，科學優化城鎮布局形態和功能結構，提升城鎮人居環境品質，促進城鎮發展由外延擴張向內涵提升轉變。

再次，堅持問題導向和目標導向相結合，因地制宜編制規劃。國土空間規劃的編制必須做到立足實際、實事求是、因地制宜、分類指導。根據當地自然條件、人文特色、發展階段等特點，找準實際問題，有針對性地開展規劃編制。比如，大城市、特大城市、超大城市要提出都市圈、城鎮圈以及跨行政區域規劃協調要求；沿海市縣要統籌陸海分區做好海域、海島和海岸帶保護利用；地級市要加強對所轄縣（市、區）的統籌，合理分配建設用地規模指標，統籌安排市域交通基礎設施網絡，均衡配置各類空間資源；自然保護地、海岸帶、生態敏感脆弱區等特殊區域，要在規劃中明確特殊保護要求和實施措施；村莊規劃要結合縣和鄉級國土空間規劃編制，優化村莊布局，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等，按照“應編盡編”的原則編制“多規合一”的實用性規劃。

最后，同步搭建信息系統。以國土空間基礎信息平臺為基礎，同步搭建國土空間規劃“一張圖”實施監督信息平臺，統籌建設國家、省、市、縣各級系統，實現上下貫通，做到自上而下一個標準、一個體系、一個接口，形成國土空間規劃“一張圖”。

“管什么就批什么”，大幅縮減審批時間

二問：國土空間規劃的審批制度和原來相比有哪些不同？

負責人：國土空間規劃體系構建中將更加注重處理好政府和市場的關系，中央政府和地方政府的關系，以及國土空間總體規劃和詳細規劃、相關專項規劃的關系。與原來的城市總體規劃、土地利用總體規劃審批制度相比，主要有以下五方面不同：

一是減少國務院審批的城市數量，提高行政效能。原來的城市總體規劃和土地利用總體規劃由國務院審批的城市數量分別有108個和106個，國土空間規劃體系改革后，由國務院審批國土空間總體規劃的城市數量將減少到一半左右。

二是精簡規劃審批內容，壓縮審查時間。按照“管什么就批什么”的原則，對省級和市縣國土空間規劃從目標定位、空間格局、底線約束、要素配置、實施傳導機制、技術標準、信息平臺等方面進行實質性審查，從程序及成果的合法合規性等方面進行程序性審查。簡化報批流程，取消大綱編制報批環節，嚴格控制征求部門意見時間，自審批機關交辦之日起，在限定時間內完成審查工作，提出審查意見，上報國務院審批。

三是簡政放權，對地方的國土空間規劃審批留了彈性空間。一方面，事權下沉，對于國務院審批以外城市和縣、鄉鎮國土空間規劃，由省級人民政府根據當地實際明確編制審批內容和程序要求；另一方面，考慮到我國各地差異大，對鄉鎮國土空間規劃編制審批作了靈活規定，各地可以因地制宜，將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃。

四是強調了省級和國務院審批城市的國土空間規劃報批前需經同級人大常委會審議的要求。原來的城市總體規劃有這個要求，但土地利用總體規劃沒有要求。國土空間規劃體系構建中，為了更好發揮人大參與監督、規劃編制和實施的作用，繼續保留和強化人大常委會審議這一環節。

五是增加了相關專項規劃與國土空間規劃的銜接及“一張圖”核對的要求。為避免規劃打架的老問題，切實發揮國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，要求相關專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對，批復后納入同級國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統上。國土空間規劃成果及有關數據與專項規劃編制部門共享。

將原有規劃融合為統一的國土空間規劃

三問：此前，我國已有主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等，國土空間規劃體系構建中，與原有城鄉規劃、土地利用規劃的關系如何處理？

負責人：按照“多規合一”要求，各地不再新編和報批主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃等，今后行政工作中，上述規劃統稱為“國土空間規劃”。

在總體層面，國土空間總體規劃將作為行政轄區內國土空間保護、開發、利用、修復的政策和總綱。針對存在差異的現行城市（鎮）總體規劃、市（縣）土地利用總體規劃，在不突破土地利用總體規劃確定的2020年建設用地和耕地保有量等指標、不突破生態保護紅線和永久基本農田保護紅線的前提下，以國土空間基礎信息平臺為基礎，按照規劃“一張圖”要求，對存在矛盾的差異圖斑進行協調性、一致性處理，作為國土空間用途管制的基礎。已開展規劃編制工作和原“多規合一”試點工作的地方，要按照新的規劃編制要求，將既有規劃成果融入同級國土空間總體規劃中。在詳細規劃層面，城鎮開發邊界內，以原有法定的詳細規劃為基礎，豐富完善有關內容，用于指導和約束各項建設活動，作為核發建設項目相關規劃許可的依據；在城鎮開發邊界外，整合原有法定的村莊規劃，以及村級土地利用規劃、整治規劃、保護規劃等，形成村域層面“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃。在海域海島，可以根據具體情況編制海域海島規劃作為詳細規劃。

2020年基本建立國土空間規劃體系

四問：國土空間規劃體系的時間表是什么，下一步將圍繞哪些重點開展工作？

負責人：按照《若干意見》，到2020年國土空間規劃體系將基本建立，并初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。到2025年，將進一步健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系，全面實施監測預警和績效考核；到2035年，將全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平。

2019年是國土空間規劃體系建設的關鍵年度，今年我們將圍繞落實《若干意見》，加快推進國土空間規劃體系建設，力爭到今年年底，國土空間規劃體系的四個體系建設能初見成效，取得階段性成果。

一是積極推動國土空間規劃立法。十三屆全國人大常委會已將國土空間規劃有關法律的制定工作列入了立法規劃，我們將加快推進立法工作。《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案）已經于1月4日在中國人大網上全文公布，其中將落實國土空間開發保護要求作為土地利用總體規劃的編制原則，規定經依法批準的國土空間規劃是各類開發活動的基本依據，已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城市總體規劃（第四條）。同時，自然資源部將梳理與國土空間規劃相關的現行法律法規和部門規章，對“多規合一”改革涉及突破現行法律法規規定的內容和條款，按程序報批，取得授權后施行，并做好過渡時期的法律法規銜接。

二是全面推進各級國土空間規劃編制。按《若干意見》要求，自然資源部將抓緊啟動全國、省級、市縣和鄉鎮國土空間規劃編制工作（規劃期至2035年，展望期至2050年）；今年將編制完成《長江經濟帶國土空間規劃》，按程序呈報國務院審定；同時，研究提出國土空間規劃標準體系框架，發布規劃編制相關標準和技術規程，并研究制定規劃審查機制。

三是在規劃編制過程中落實主體功能區戰略和制度、統籌三線劃定。將完成全國、長江經濟帶“雙評價”，部署省以下“雙評價”工作，健全資源環境承載能力監測預警長效機制，研究提出新時期主體功能區戰略布局方案，深化主體功能區配套政策研究；指導地方結合國土空間規劃編制，統籌協調生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，實事求是、因地制宜地處理好有關矛盾，切實發揮空間管控邊界的底線約束作用。

四是扎實推進國土空間規劃監督實施。將在全國范圍內部署國土空間規劃監測評估預警管理系統建設工作，年底前實現市縣、省級與國家級系統的初步對接；同時，建立國土空間規劃監測評估預警指標體系，并應用在國土空間規劃監測、評估、預警工作中。

五是加強行業隊伍建設。一方面，積極廣泛開展培訓工作，分批次舉辦面向市縣鎮村國土空間規劃主管部門領導和業務人員、參與國土空間規劃編制實施監督的有關技術人員等的培訓班和培訓會，做好任務部署和《若干意見》及相關文件解讀，明確工作重點，提升國土空間規劃編制、審查、實施、監督等業務能力。另一方面，完善行業有關資質、資格管理制度，會有關部門加強國土空間規劃相關學科建設，積極整合行業、學界，以及社會各界的優勢資源，匯聚各領域人才，形成更有創造力、凝聚力、影響力的規劃“生態”。

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